بررسی شفافیت مالی مسئولان در ایران و مقایسه با سایر کشورها

مرتضی محمدپور مقدم

فارغ التحصیل علوم سیاسی دانشگاه فردوسی

فساد پدیده‌ای است که کم و بیش در کلیه کشورهای جهان وجود دارد. اما نوع، شکل، میزان و گستردگی آن در هر کشور متفاوت است. همان طور که نتایج و پیامدهای آن نیز بنا به نوع سازمان سیاسی و اقتصادی و سطح توسعه یافتگی تفاوت دارد. در واقع فساد مسئله ای فراسیستمی است که در تمام سیستم‌های اجتماعی  فئودالیسم، کاپیتالیسم، کمونیسم و سوسیالیسم  به چشم می‌خورد و تمامی طبقات جامعه، تمامی سازمان‌های دولتی، تمامی نظام‌ها، پادشاهی‌ها و جمهوری‌ها، تمامی وضعیت‌ها، چه در جنگ، چه در صلح، تمامی گروه‌های سنی و همه زمان‌ها از باستان و قرون وسطی تا معاصر را تحت تأثیر قرار داده است. بدون شک فساد، موجب انحطاط است، سیاست‌های دولت را در تضاد با منافع اکثریت قرار می‌دهد، باعث هدر رفتن منابع ملی می‌شود و به کاهش اثربخشی دولت‌ها در هدایت امور جامعه می‌انجامد و از این طریق اعتماد مردم نسبت به دستگاه‌های دولتی و غیردولتی را کاهش داده و منجر به  بی تفاوتی، تنبلی و بی کفایتی می‌شود.

اگر بخواهیم در مورد فساد مالی در ایران صحبت کنیم، به طور کلی در سطح نظری، فساد بر دو مؤلفه متمرکز است. در درجه اول فساد را بیش از هر چیز باید ناشی از ضعف بنیادین دولت به حساب آورد. این ضعف بنیادین دولت وجوه متنوع بی‌شمار و به ویژه یک خصلت پارادوکسیکال دارد که این وجه اخیر به خصوص با به کار بردن تعبیری که چامسکی دارد، به عنوان دولت‌های «فرومانده» بهتر قابل درک است. به گونه‌ای که اگر ضعف بنیادین دولت‌ها درست شکافته شود نشان‌دهنده این خواهد بود که فروماندگی دولت‌ها در زمینه بسط و گسترش بیش از هر چیز به مسئله اختیارات بیش از حد و همراه با پاسخگو نبودن دولت‌ها مربوط می‌شود.

در درجه دوم از منظر نهادی مسئله فساد بیش از هر چیز به منزله عدم شفافیت در نظام آمار و اطلاعات و فرآیندهای تصمیم‌گیری و تخصیص منابع برمی‌گردد.

حال سؤال اصلی اینجاست که برای عملی شدن شفافیت آن هم در بعد مهم مالی آن در یک کشور در حال توسعه به خصوص وقتی بیشتر درآمدها از یک منبع طبیعی پایان‌پذیر تأمین می‌شوند، چه اقداماتی می‌توان انجام داد؟

یکی از کارهای مهم آن است که به اوضاع مالی مسئولان در رده‌های خاص شفافیت داده شود، هدف آن است که همه کسانی که به نحوی با سازوکاری سر و کار دارند که می‌توانند منابع عمومی را در خدمت منافع خصوصی درآورند، وضع مالی خود را برای مردم قبل و بعد از قدرت شفاف کنند.

این یک بعد قضیه است. امروزه سازمان‌های بین‌المللی برای تدوین سیاست‌های شفافیت مالی و اجرای آن شاخص‌هایی در دسترس کشورها قرار داده‌اند که چهار حوزه اقتصاد کلان را پوشش می‌دهد: اطمینان‌بخشی به داده‌ها، چارچوب بودجه نویسی میان‌مدت، گزارش‌دهی از اجرای بودجه سالانه (امری حیاتی برای تصمیم‌گیری نمایندگان در تصویب متمم بودجه‌ها) و بالاخره افشای ریسک‌های مالی.

کشوری که شفافیت مالی را با جدیت و صداقت در دستور کار قرار می‌دهد، قصد دارد که با دسترسی به اهدافی چون بالا بردن رتبه اعتباری خود، افزایش انضباط مالی و مبارزه با فساد مالی و اداری به کمک توسعه مالی کشور رشد اقتصادی خود را شتاب بیشتر و تداوم بهتر ببخشد.

در چند سال اخیر به شفافیت مالی هم توسط سیاست‌گذاران و هم محافل دانشگاهی و هم تحقیقاتی در کل جهان توجه بیشتر مبذول شده است. یکی از دلایل عمده آن را باید در مسئله «فقدان شفافیت» به عنوان یک عامل مهم بروز بحران‌های اخیر آسیا و اقتصاد نفتی مکزیک دانست.

در یک سخنرانی در سال 1999 دبیرکل صندوق بین‌المللی پول شفافیت را برای اقتصادها «قاعده طلایی» نامید و آن را از سنگ‌های زیربنای معماری مالی ملی و بین‌المللی جدید دانست. تحقیقات جدید اقتصاد مالی حکایت از آن دارند که گرچه هنوز یافتن رابطه علت و معلولی بین شفافیت مالی و انضباط مالی مشکل است ولی با قاطعیت نشانگر آن هستند که کشورهای با عملکرد بهتر آنهایی هستند که شفاف‌سازی مالی را بهتر عملی کرده‌اند و با این کار نه تنها فساد مالی و اداری را کاهش داده‌اند بلکه بر «اعتبار» کشور در بازارهای مختلف نیز افزوده‌اند.

عملی کردن شفافیت مالی نیازمند شاخص سازی و تعریف عملیاتی متغیرهای دخیل در آن است ولی هدف از این یادداشت آن است که اهمیت قضیه و تعریفی مفهومی از شفاف‌سازی ارائه شود تا انگیزه توجه بیشتر به موضوع به خصوص برای مجلسیان و دولتیان میسر شود.

گفتنی است که بررسی وضعیت ۸۷ کشور جهان نشان می‌دهد که ۵۱ کشور دارای قوانینی مشابه و بعضاً سخت‌گیرانه‌تری برای الزام کارگزاران حکومتی به افشای اموال و دارائی‌ها هستند و از این میان ۳۳ کشور دارای الزامات ثبت اموال و دارایی برای همسر و فرزندان مشمولین قانون نیز هستند که کشورهای آمریکا، انگلیس، روسیه، ایتالیا، لهستان، مغولستان، مونته‌نگرو، اوگاندا، تانزانیا، تایوان، سریلانکا، فیلیپین و ... از جمله آنها هستند.

در یک سخنرانی در سال 1999 دبیرکل صندوق بین‌المللی پول شفافیت را برای اقتصادها «قاعده‌طلایی» نامید و آن را از سنگ‌های زیربنای معماری مالی ملی و بین‌المللی جدید دانست. تحقیقات جدید اقتصاد مالی حکایت از آن دارند که گرچه هنوز یافتن رابطه علت و معلولی بین شفافیت مالی و انضباط مالی مشکل است ولی با قاطعیت نشانگر آن هستند که کشورهای با عملکرد بهتر آنهایی هستند که شفاف‌سازی مالی را بهتر عملی کرده‌اند

گذری بر قوانین سایر کشورها در خصوص اجرای قانون شفافیت مالی مسئولان ما را در فهم عدم اجرای این قوانین در کشور بیشتر یاری می‌نماید.

افشای اموال و دارایی‌ها به عنوان راه حلی مؤثر در مبارزه با معضل فساد در همه کشورها پذیرفته شده است. کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه فساد نیز مهر تاییدی بر این ادعاست و به تفصیل به این موضوع می‌پردازد. این کنوانسیون مقرر می‌دارد «کلیه اشخاص که به نحوی در حکومت حضور دارند باید به نحو شایسته و مطابق با اصول بنیادین قوانین داخلی خود برای ایجاد معیارها و نظام‌های مورد نیاز مقامات عمومی به منظور تهیه گزارش‌های دارایی‌هایشان برای مراجع ذی‌صلاح اقدام کنند»

مقررات مربوط به افشای دارایی‌ها و منافع می‌تواند از ایجاد تعارض منفعت بین مقامات عمومی جلوگیری نماید. قلمرو تعیین شده برای افشای دارایی‌ها می‌تواند به فراخور کشورهای مختلف به شکل قابل ملاحظه‌ای در نوسان باشد.

در حالی که بعضی کشورها ترجیح می‌دهند افشاگری را به مقامات بلند پایه یا صاحبان پست‌های کلیدی و حساس محدود کنند برخی کشورها لزوم دارایی‌ها را به مقامات پایین‌تر هم تسری می‌دهند که از جمله آن‌ها که در گزارش شورای اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل ثبت شده است می‌توان از کشورهایی چون بلاروس، کلمبیا، مصر، یونان، عراق، لبنان، مالزی و ایتالیا نام برد.

بررسی و مقایسه کشورهای مختلف از نظر شفافیت مالی کار ساده‌ای نیست و هر چند آمارهای مراکز بین‌المللی از فساد و شفافیت به دلیل تفاوت شرایط کشورها و نیز نوع ارائه آمار و اطلاعات از سوی آنها گذشته از غرض ورزی‌های برخی از این مجامع- کاملاً طبیعی به نظر نمی‌رسد، لکن نمی‌توان به آن‌ها کاملاً بی اعتنا بود. در سال 2014 ایران میان 178 کشور جهان رتبه 136 در حوزه فساد و شفافیت مالی بین‌المللی را داشته است. (سازمان شفافیت بین‌الملل) شاخصی که در آن مواردی همچون فساد اداری، مالی، اختلاس، رشوه گیری، رشوه پذیری دستگاه‌های دولتی و قضایی، خرید و فروش پست‌های دولتی، فساد در میان سیاستمداران و موارد مشابه مد نظر قرار می‌گیرد.

برخی کشورها برای مبارزه با فساد رویه‌هایی را پی گرفته‌اند که می‌توان به برخی از آن‌ها پرداخت. اینک به نمونه‌هایی از این رویه‌ها که در زمینه مبارزه با فساد غالباً از طریق افشای دارایی‌ها مؤثر بوده است اشاره خواهیم کرد:

در حالی که بعضی کشورها ترجیح می‌دهند افشاگری را به مقامات بلند پایه یا صاحبان پست‌های کلیدی و حساس محدود کنند برخی کشورها لزوم دارایی‌ها را به مقامات پایین‌تر هم تسری می‌دهند که از جمله آن‌ها که در گزارش شورای اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل ثبت شده است می‌توان از کشورهایی چون بلاروس، کلمبیا، مصر، یونان، عراق، لبنان، مالزی و ایتالیا نام برد

آلبانی و قانون اصلاح افشای دارایی‌ها

در آوریل 2003 ائتلاف آلبانیایی علیه فساد (آ.س.آ.س) موفق به اصلاح و تقویت قانون گزارش دارایی‌ها توسط مقامات عمومی توسط پارلمان گشت. ائتلاف آلبانیایی علیه فساد روند تغییر قانون را با تحلیل نظام‌مند عناصری که فساد در آلبانی از آن‌ها تغذیه می‌شود آغاز کرد. این مطالبه بیانگر این بود که ارائه گزارش دارایی‌ها توسط مقامات، یکی از عناصر مهم فقدان شفافیت در نظام سیاسی و اداری است. لذا اعضای این ائتلاف به سرعت شروع به راه اندازی پایگاه‌های تبلیغاتی به منظور آگاه سازی عموم کردند. در آلبانی بازرس عالی و بازرس مقدماتی گزارش دارایی‌های مقامات عمومی را دریافت و بررسی می‌کنند.

تجربه موفق لیبریا

تجربه لیبریا ثابت کرد که چگونه افشای مؤثر دارایی‌ها می‌تواند منجر به پاسخگویی عمومی بیشتر شود. در اواخر سال 2004 بنیاد بین‌المللی نظام‌های انتخاباتی «آی.اف.اس» پروژه پول و سیاست را که برای تقویت اعتبار در نظام سیاسی آسیب پذیر لیبریا طراحی شده بود از طریق گسترش شفاف سازی بیشتر و پاسخگویی در مالیه عمومی استحکام بخشید. این کار با حمایت کمیته ملی انتخابات و با همکاری احزاب مهم و کاندیداهایی که رقابت می‌کردند دارایی‌های خود را در سطح عمومی گزارش دادند که از طریق رسانه‌های نوشتاری و دیداری در اختیار مردم قرار گرفتند.

انگلستان و دفتر ثبت دارایی‌های

 اعضای مجلس عوام

این دفتر در ماه می 1974 تأسیس شده و توسط مأمور پارلمانی ویژه مطابق آنچه که در آیین نامه داخلی مجلس عوام شماره 150 مقرر شده است اداره می‌شود. هدف دفتر ثبت در واقع تقویت شفاف سازی و پاسخگویی است. این دفتر به جمع آوری اطلاعات در خصوص منافع مادی و دارایی‌های نقدی به دست آمده توسط هریک از اعضا می‌پردازد و دارایی‌ها و منافعی که ممکن است اعمال، سخنرانی‌ها و آرای آن نماینده را تحت‌الشعاع قرار دهد در این بازرسی بررسی می‌شود. شفاف سازی همچنین از طریق مکلف کردن اعضا به گزارش همه منافع قابل ثبت یا غیر قابل ثبت خود شامل منافع غیر مستقیم گذشته و آینده در ارتباط با فعالیت‌های تجاری در دست اقدام در روند بحث‌ها یا رایزنی‌های پارلمانی با دیگر اعضا، وزرا یا مستخدمین عمومی ارتقا می‌یابد. در حالی که نمایندگان تعهد مطلقی برای ثبت تمامی مشاغل از پارلمان، قراردادهای ضمانت، میزان دارایی و سهام دارند، در مورد سایر هدایا و منافع، تنها ثبت مواردی که از عضویت در مجلس کسب می‌شود ضروری است. اعضای پارلمان باید تغییرات در دارایی‌های خود را ظرف مدت 4 هفته اطلاع دهند و در فاصله زمانی چاپ سالیانه، نسخه‌های چاپی و اینترنتی هر دو ماه یک‌بار به روز شده و نسخه چاپی در کمیسیون مشاغل مجلس عوام برای عموم در دسترس قرار گیرد.

ایالات متحده آمریکا

و مرکز پاسخگویی سیاسی

مرکز پاسخگویی سیاسی در امریکا، گروه تحقیقاتی بی طرف و غیر انتفاعی است که مقر آن در واشنگتن است و موضوعات مالی  را در سیاست و تأثیر آن را در انتخابات و سیاست عمومی پیگیری می‌کند. مرکز، تحقیقات رایانه محور را در مورد مسائل مالی تبلیغات انجام می‌دهد و در اختیار و دسترس رسانه‌های خبری، دانشگاهیان و افراد سیاسی و همچنین عموم مردم قرار می‌دهد. همچنین در آمریکا مرجع نهایی رسیدگی به اموال و دارایی‌ها توسط اداره اخلاق مشخص گردیده است.

به عنوان مثال نامزدهای انتخاباتی گزارش خود را به کمیسیون انتخاب فدرال، رئیس جمهور و جانشین آن و اعضای مستقل مجلس به مدیر اداره اخلاق حکومتی تحویل می‌دهند.

محتوای این گزارش هم توسط اداره دادستان کل که می‌تواند هر دعوای مدنی را که لازم باشد انجام دهد تأیید می‌شود و این گزارش‌ها برای مدت شش سال نگهداری می‌شوند و پس از آن سوخته تلقی می‌شوند.

 با توجه به مباحث فوق به نظر می‌رسد در کشورهای مختلف که تنها به گوشه‌ای از آن‌ها اشاره نمودیم موضوع شفافیت مالی مسئولان به شکل قابل ملاحظه و جدی در حال پیگیری است، چرا که این کار را ضامن حفظ و تنها راه بقای نظام سیاسی خود می‌دانند؛ اما متأسفانه در ایران مشخص نیست به چه دلایلی و با چه اراده‌هایی این کار را انجام نمی‌دهند.

 در پایان باید اشاره کرد که اگر صورت دارایی‌های مسئولان به صورت کامل و شفاف ارائه شود ارتکاب اختلاس و دزدی و... تا حدود زیادی از بین خواهد رفت. مسئله‌ای که متأسفانه در سالیان اخیر و حتی در جلسات دادگاه بابک زنجانی می‌بینیم که پس از هر جلسه افراد صاحب نفوذ جدیدی وارد موضوع می‌شوند. بدون شک رانت‌ها و فسادهای مالی مسئولان در زندگی اجتماعی مردمان نیز اثر دارد و بدون شک مردم از مسئولینشان الگو می‌گیرند همان‌گونه که قرآن به صراحت می‌فرماید: «الناس علی دین ملوکهم»