نگاهی گذرا به نظارت انتخاباتی شورای نگهبان در قانون اساسی

مهدی نورایی*

نظارت و تعادل با هدف ایجاد شفافیت در نظام حقوقی و جلوگیری از اقتدارگرایی مذموم اقدامی ضروری است که نظام‌های حقوقی رایج با تعبیه نهادهای متعدد با کارویژه‌های مشخص به گونه‌ای تخصصی به آن پرداخته و از این سازوکار در راستای تضمین حقوق مردم و انتظام اداره امور قدرت بهره برده‌اند. چنانکه دانسته می‌شود یکی از مهمترین مصادیق نظارت اختصاص آن به مقوله انتخابات است. در قانون اساسی شورای نگهبان به عنوان مهمترین مرجع و مرجع نهایی نظارت بر انتخابات در نظر گرفته شده است. این صلاحیت شورای نگهبان را می‌توان در اصول 99، 118 و 110 ملاحظه کرد. در خصوص حیطه صلاحیت شورای نگهبان و حدود وظایف و اختیارات آن در امر نظارت میان صاحب‌نظران اختلاف دیدگاه‌های فراوانی یافت می‌شود.

در میان این اختلاف نظرها بخش عمده حقوق‌دانان قائل به نظارت استصوابی شورای نگهبان بوده و از مفهوم نظارت در اصول مختلف قانون اساسی خاصه اصل 99 پیرامون صلاحیت نظارتی شورای نگهبان چنین فهمی را دریافت نموده‌اند. در مقابل افرادی نیز که عمدتاً صاحب‌نظران حوزه‌های غیر حقوقی را شامل می‌شوند قائل به گونه دیگری از نظارت برای شورای نگهبان بوده و صلاحیت‌های شورا را در این خصوص غیر استصوابی خوانده‌اند. در این متن به چند دلیل از ادله مدافعان نظارت استطلاعی و چند پاسخ از موافقان و معتقدان به نظارت استصوابی در خصوص مفهوم نظارت در اصل 99 قانون اساسی بسنده می‌شود. لکن پیش از ورود به ادله و پاسخ‌های چندگانه، تعریفی مختصر از نظارت جهت فهم بهتر مطلب ارائه می‌گردد.

تعریف عام نظارت

درباره نظارت تعاریف مختلفی در علوم مختلف انسانی از جمله حقوق و مدیریت ارائه شده است. مفهوم کلی نظارت به معنای تطبیق افعال (رفتارها، گفتارها) و ترک فعل‌ها، با هنجارها یا استانداردهای از پیش تعیین شده دانسته شده است. (گرجی، نظارت بر اجرای قانون اساسی: عدالت فردی یا نهادی؟ نظارت انحصاری یا شبکه‌ای؟،1392، صص 454-465)  مطابق تعریفی که در تبصره یک از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور آمده است نظارت و بازرسی عبارت است از مجموعه فعالیت‌های مستمر و منظم و هدف‌دار به منظور جمع آوری اطلاعات لازم درباره مراحل قبل، حین و بعد از اقدامات دستگاه‌های مشمول قانون، تجزیه و تحلیل آن‌ها، تطبیق عملکرد دستگاه با اهداف و تکالیف قانونی و ارائه پیشنهادهای مناسب در جهت حسن جریان امور (تبصره الحاقی 17/4/1387)

نظارت اطلاعی یا استطلاعی

این نوع از نظارت یعنی کسب اطلاع و آگاهی ناظر از صلاحیت، مصوبات یا عملکرد اشخاص، بدون نیاز به تأیید و تصویب، و اطلاع و گزارش ناظر به مرجع ذی‌صلاح مافوق. لذا در نظارت استطلاعی ناظر بر اساس قانون یا قرارداد معین، بدون دخالت در تصمیم‌گیری و اجرا بر مجری (نماینده متولی) نظارت می‌کند. در فرهنگ لغت نیز در این باره آمده است: نظارت اطلاعی مراقبت داشتن ناظر بر اعمال متولی است بدین صورت که از اقدام متولی آگاه گردد ولیکن تصویب اعمال متولی از طرف ناظر لازم نیست. (فرهنگ فارسی معین، 1388، ج 4، ص 4746-4747، ذیل نظارت)

نظارت استصوابی

نظارت استصوابی به معنای آن است که علاوه بر کسب اطلاع و آگاهی، صلاحیت مصوبات یا عملکرد اشخاص باید به تأیید و تصویب ناظر برسد. بدین صورت که ناظر بر اساس قانون یا قرارداد معین، با حق تصمیم‌گیری نهایی، بر مجری (نماینده، متولی) نظارت می‌کند. در این نظارت مرجع مافوقی به خلاف نظارت استطلاعی وجود ندارد و همین ناظر مرجع نهایی است. لذا مجری قدرت تصمیم‌گیری مستقل از ناظر یا اختیار تام ندارد. اقدامات او نیازمند تصویب و موافقت ناظر بوده و در صورت دستور و صدور حکم ناظر اطاعت از او لازم است. لذا به خلاف نظارت استطلاعی که حکم و تصمیم متولی یا مجری بدون تأیید ناظر معتبر و نافذ بود، در این نوع از نظارت شرط صحت و اعتبار حقوقی صلاحیت، مصوبات و عملکرد مجری تأیید و تصویب ناظر است. (مرتضایی، 1390، نظارت استصوابی یا استطلاعی، صص 49-50) در فرهنگ لغت نیز در تعریف این نوع از نظارت آمده است: مراقبت داشتن ناظر بر اقدامات متولی و تصویب کردن اعمال وی پیش از اجرای آن، بدین صورت که متولی پیش از اقدام به هر عملی با ناظر مشورت می‌کند و در صورت موافقت وی عمل می‌نماید و متولی بدون موافقت ناظر نباید به هیچ کاری اقدام کند. (فرهنگ فارسی معین، (1388)، ج 4، ص 4746-4747، ذیل: «نظارت»)

برخی ادله معتقدان به مفهوم نظارت استطلاعی

 یا غیر استصوابی در اصل نود و نهم

الف) اصل بر برائت است. (جمعی از نویسندگان، نظارت استصوابی، 1378، ص 401) همچنین بنا بر اصل سی و هفتم: «اصل برائت است و هیچ کس از نظر قانون مجرم شناخته نمی‌شود مگر اینکه جرم او در دادگاه صالح ثابت گردد».

ب) رد صلاحیت در واقع محروم کردن شخص از حقی اجتماعی است که از لحاظ علم حقوق جزو مجازات‌های تبعی قرار دارد، یعنی آن دسته از مجازات‌هایی که پس از حکم به کیفر اصلی در مورد یک بزه اثبات شده، در دادگاه صالح انجام می‌گیرد. بنابراین برای حکم به یک مجازات تبعی مانند ندادن اجازه به نامزد شدن برای انتخابات باید فرد در دادگاهی صالح به مجازاتی قطعی محکوم و سپس قانون مجازاتی تبعی را برای آن مجازات اصلی لحاظ نموده و این مجازات تبعی محرومیت از نامزدی باشد. (روزنامه نشاط، 8/6/1378)

ج) اصل بر عدم ولایت است. لذا در شرایط سکوت، دامنه اختیارات ناظر را نمی‌توان تا حد استصواب توسعه داد. به همین دلیل است که در مصادیق موجود از نظارت استصوابی در قانون مدنی، تأیید ناظر (مدعی العموم یا دادستان) صریحاً ذکر شده است و کسی نظارت دادستان در ولایت قهری (ماده 1184 قانون مدنی) را به نظارت استصوابی حمل نکرده است لذا چنانچه متون قانونی یا قراردادی حاوی قیود صریح یا قراینی دال بر استصوابی بودن نظارت نباشد، باید به قدر متیقن از نظارت یعنی نظارت اطلاعی بسنده کرد. (علینقی، نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت داوطلبان، بحثی حقوقی پیرامون نظارت استصوابی و قانون انتخابات، 1378، ص 48-49)

د) مطابق اصل بیست و سوم قانون اساسی: «تفتیش عقاید ممنوع است و هیچکس را نمی‌توان به صرف داشتن عقیده‌ای مورد تعرض و مؤاخذه قرار داد».

برخی ادله معتقدان به مفهوم نظارت استصوابی در اصل نود و نهم [1]

الف) برائت یک اصل عملی است و به اصل عملی در صورت نبودن دلیل استناد می‌شود؛ یعنی زمانی که دلیل عقلی یا نقلی کافی برای اثبات چیزی وجود نداشته باشد، اصل عملی اجرا می‌شود؛ به عبارت دیگر الاصل دلیل حیث لا دلیل. (ر.ک: آخوند خراسانی، کفایة الاصول، 1415 ق، ص 384) بنابراین شورای نگهبان نمی‌تواند به اصل برائت مراجعه کند زیرا یا دلیل دارد که در این صورت به دلیل عمل می‌کند و نوبت به اصل عملی نمی‌رسد و یا دلیل ندارد که در این صورت نمی‌تواند صلاحیت کسی را تأیید کند. زیرا نامزدها مطابق قانون باید دارای شرایطی باشند و بدون دلیل شرایط احراز نمی‌شود. (مرتضایی،1390، نظارت استصوابی یا استطلاعی، ص 94)

ب) در صورت وجود شک به اصول عملی استناد می‌شود یعنی در صورتی که علم و یقین به دست نیاید و ظن هم نتوان حاصل نمود لکن شک و تردید وجود داشته باشد به این اصول عمل می‌شود. (انصاری، فرائد الاصول، 1419 ق/1377، ج 1، ص 2 و 309) لذا در بررسی صلاحیت نامزدها تا زمانی که دلیل و سند و گزارش مراجع قانونی وجود دارد، جای تردیدی باقی نمی‌ماند تا به اصل برائت عمل شود زیرا معیار بررسی صلاحیت‌ها احراز صلاحیت و اطمینان و یقین به وجود شرایط است. همچنین تمسک به اصل عملی مانند اصل برائت مشروط به تحقیق و تفحص و ناامید شدن از دست‌یابی به دلیل است. پیش از تحقیق، اصل عملی اعتباری ندارد. (صدر، دروس فی علم الاصول، 1406 ق، ص 355)

ج) اصالت اشتغال و احتیاط در صورت شک در صلاحیت افراد: اصل برائت در صورت شک در «تکلیف» اجرا می‌شود نه در صورت شک در «مکلف به». در مورد شک در مکلف به اصالت اشتغال اجرا می‌گردد. (صدر، دروس فی علم الاصول، 1406 ق، ص 356-357) بنابراین وظیفه شورای نگهبان بررسی شرایط نامزدها و تأیید صلاحیت افرادی است که دارای شرایط هستند.

د) اصل سی و هفتم که به اصل برائت تصریح دارد در مورد مجازات و اثبات نشدن جرم است ولی بررسی صلاحیت نامزدها بررسی قضایی نیست. نامزدها متهم محسوب نمی‌شوند و رد صلاحیت نیز اثبات جرم نیست تا رد صلاحیت شدها مجرم باشند. رد صلاحیت یک شخص در انتخابات به معنای نداشتن صلاحیت او برای تصدی شغل دیگر نیست.  نمایندگی برای احراز یک منصب است و منصب نمایندگی مطابق اصل شصت و هفتم امانت است. وقتی می‌خواهید امانت را به کسی بسپارید که اصل برائت جاری نمی‌کنید، بلکه اول باید صلاحیت و اهلیت او را احراز کنید. (اسماعیلی، محسن (دوشنبه 15 دی 1382)، نظارت قانونی، روزنامه همشهری، شماره 3273)

هـ ) نظارت بر انتخابات و بررسی صلاحیت‌ها ارتباطی به «تفتیش عقاید» ندارد، زیرا تفتیش عقاید حسب اصل بیست و سوم قانون اساسی که ممنوع شناخته شده، در خود این اصل توضیح داده شده است؛ یعنی هیچ کس را نمی‌توان به صرف داشتن عقیده‌ای مورد تعرض و مؤاخذه قرار داد. آیا تحقیق از شایستگی‌های قانونی و ضروری یک کار، مؤاخذه برای عقیده خاص است؟ اگر کسی خود را در معرض مسئولیت‌ها یا مناصب خاص اجتماعی مربوط به سرنوشت و حقوق عمومی مردم قرار ندهد، هیچ داعیه‌ای برای تحقیق از وضعیت او وجود ندارد. هیچ کس ابتدا به ساکن راجع به افراد و اشخاص به تحقیق نمی‌پردازد؛ لکن اگر کسی خود مدعی صفاتی ویژه شد، آیا اثبات این صفات
 می‌شود؟». (الهام، غلامحسین (17 شهریور 1381)،(www.elham.ir/fa)

و) نظارت بر انتخابات در اصل نود و نهم مطلق است و در هیچ قانونی قیدی دال بر محدودیت و مقید بودن اطلاق این اصل نیامده است در حالی که تقیید نیازمند دلیل است لذا نظارت در این اصل کامل و استصوابی است.

ز) اصل عدم ولایت، یعنی کسی بدون اذن و رضایت خداوند متعال بر دیگری ولایت ندارد، و ولایت اصیل و ذاتی بر انسان به خداوند متعال اختصاص دارد که خالق و مالک حقیقی انسان است. با وجود این خداوند سبحان در مرحله بعد پیامبران (ع) و پس از آنان ائمه‌اطهار علیهم السلام را ولی قرار داده و در زمان غیبت امام معصوم سلام الله علیه ولی فقیه جامع الشرایط را چنین حقی داده است. (ر.ک: مصباح‌یزدی، نظریه سیاسی اسلام، ج 1، 1388، ص 169-170 و ص 307-312) اصل عدم ولایت در مواردی است که دلیل بر ولایت وجود نداشته باشد ولی در مورد نظارت شورای نگهبان دلیل شرعی وجود دارد. ولایت فقیه و مشروعیت نظام اسلامی، انتصاب و انتخاب قانونی اعضای شورای نگهبان و عمل بر اساس قوانین حکومت اسلامی دلیل بر ولایت آنهاست. به عبارت دیگر با توجه به پایه‌های نظام (اصل دوم) و ولایت امر و امامت (اصل پنجم) و زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بودن تمام قوای حاکم (اصل پنجاه و هفتم)، مشروعیت و ولایت مقامات و مناصب در این نظام برگرفته از ولایت امر و امامت است. ولایت فقیه نیز به دلایل متعدد و متقن مشروعیت شرعی دارد. از حیث قانونی نیز ادله اثبات ولایت قانونی شورای نگهبان علاوه بر اصول قانون اساسی مواد متعدد برخی قوانین دیگر است که شامل قانون نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری مورخ 10/7/1359 مصوب شورای نگهبان (روزنامه رسمی، مورخ 6/4/1360 شماره 10580) ماده 37 قانون نظارت بر همه پرسی و مراجعه به آراء عمومی (روزنامه رسمی، مورخ 13/4/1368، شماره 12914) و مواد دوم، چهارم، پنجم، ششم، پنجاه و هشتم قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری (روزنامه رسمی، مورخ 11/4/1364، شماره 11750) و مواد سوم، سی و یکم، چهل و هشتم، چهل و نهم، پنجاهم و پنجاه و دوم قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1378(روزنامه رسمی، مورخ 18/9/1378، شماره 15960) می‌شود. از طرفی کسانی که نامزد تصدی نمایندگی هستند به جهت آنکه می‌خواهند بعد از تصدی اعمال ولایت نمایند باید صلاحیت آنها از جهت دارا بودن شرایط ولایت توسط شورا احراز شود وگرنه اصل عدم ولایت بر آنان حاکم خواهد شد.

نتیجه گیری

در خصوص صلاحیت نظارتی شورای نگهبان مبتنی بر اصل 99 نگرش‌های مختلفی وجود دارد که برخی از آنها مورد بررسی قرار گرفت لکن از مجموع این دیدگاه‌ها آنچه که به نظر صائب است دیدگاه معتقدان به نظارت استصوابی است. لکن به جای بحث پیرامون اینکه این نوع نظارت از منطق و مفهوم اصل مذکور قابل استخراج است یا خیر بهتر است رویکردی جامع‌تر به این مقوله داشت و صلاحیت نظارتی شورای نگهبان را با بررسی و ارزیابی اصل 118 و بند نهم اصل 110 ملاحظه کرد. چه آنکه پیش از وجود شورا صلاحیت نظارت بر انتخابات مطابق اصل 118 به انجمن نظارتی و صلاحیت تأیید نامزدهای ریاست جمهوری در دور نخست به مقام رهبری سپرده می‌شود در حالی که پس از ایجاد شورا این دوگونه صلاحیت در اصول سه‌گانه فوق درید قانونی شورای نگهبان قرار داده شده است و نهاد دیگری در قانون اساسی برای این کار تعیین نشده است.

از آن جهت که صلاحیت نظارتی انجمن نظارتی اصل 118 پیش از وجود شورای نگهبان به جز تأیید صلاحیت نامزدها کلیه موارد را شامل می‌شده است. (ر.ک: قانون انتخابات مجلس شورای ملی مصوب 17/11/1358 مواد 17، 18 و 23) لذا طبیعی است که بعد از ایجاد شورای نگهبان کلیه این صلاحیت‌ها مطابق اصل 118 به این شورا منتقل شود لذا از این حیث نیز نمی‌توان صلاحیت شورا در نظارت بر انتخابات را اطلاعی دانست.

اما در مورد کارویژه تأیید و رد صلاحیت افراد نیز مطابق اصل 110 این صلاحیت به شورای نگهبان سپرده شده است از این حیث شورای نگهبان در خصوص انتخابات ریاست جمهوری صلاحیت نظارتی تامی را که استصوابی خوانده می‌شود برخوردار است.

در مورد مجلس خبرگان رهبری نیز مطابق اصل 108 این امر به شورای نگهبان محول شده است و در مورد مجالس بعد با توجه به ماده 6 و تبصره یک ماده یازدهم آیین‌نامه اجرایی قانون انتخابات این مجلس مصوب 18/7/1361 شورای نگهبان که به تأیید خبرگان رهبری نیز رسیده است این صلاحیت همچنان به شورا تعلق دارد. بنابراین روشن است که نظارت استصوابی شورای نگهبان بر هر دو انتخابات مذکور وارد است.

در مورد همه‌پرسی و مراجعه به آرای عمومی نیز بدیهی است که همان صلاحیت نظارتی انجمن‌های نظارتی حاکم است. چه آنکه هیچ نهاد دیگری مطابق قانون اساسی متصدی این مسئله شناخته نشده است. و صلاحیت شورا نیز در اصل 99 مقید به حدود خاصی نگشته است.

اما در خصوص نمایندگان مجلس شورای اسلامی آنچه می‌توان گفت آنست که با توجه به این مسئله که در قانون اساسی مرجع دیگری برای احراز صلاحیت‌ها نمایندگان مذکور مشخص نشده است و اصل 99 نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی را در کنار موارد دیگر ذکر نموده و پیشتر روشن شد که سایر موارد مذکور نظارت استصوابی شورا را می‌رسانند لذا از آنجا که قانون‌گذار اساسی قیدی محدود کننده برای نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی بیان ننموده است لاجرم صلاحیت نظارتی شورا بر این انتخابات نیز می‌بایست همچون صلاحیت‌های نظارتی دیگر این شورا نسبت به دیگر انتخابات‌ها در نظر گرفته شود. به همین جهت به نظر می‌رسد صلاحیت نظارتی شورا در اصل 99 همان نظارت استصوابی است. روشن است که پذیرش معنای استصوابی نظارت بر موضوع انتخابات مجلس شورای اسلامی در این اصل تنها راه برداشت معنایی واحد از مفهوم نظارت از اصل 99 است. موضوعی که منتقدان نظارت استصوابی نیز به آن استناد نموده و لزوم فهم واحد از معنای نظارت در اصل 99 را دلیل بر آن آورده بودند.

بررسی قوانین مرتبط با انتخابات‌های سه‌گانه نیز که بعضاً پیش از تشکیل شورا مصوب شده و یا مربوط به اوایل پیروزی انقلاب است نشان از نظارت استصوابی تام شورای نگهبان دارد این خود نشان از فهم مشترک قانون‌گذار عادی در خصوص انتخابات‌های مختلف پیرامون صلاحیت نظارتی شورای نگهبان است. چرا که در غیر این صورت می‌بایست قانون‌گذار عادی در قانون مصوب خویش در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی صلاحیت نظارتی شورای نگهبان را در مقایسه با انتخابات‌های دیگر محدود و مقید می‌ساخت در حالی که عکس این مسئله اقدام نموده است. از این جهت می‌توان به مواد 5، 8، 11 و 14 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 8/4/1360 و مواد 4، 5 و قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 30/5/1365 و ماده 3 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 18/9/1378 مراجعه نمود.

فارغ از ادله فوق از حیث منطقی نیز ادله موافقان نظارت استصوابی مرجح است چرا که نظارت شورا می‌بایست به گونه‌ای مؤثر باشد و در صورتی که نظارت اطلاعی مورد نظر قانون‌گذار اساسی بوده باشد مقنن اساسی می‌بایست در قانون اساسی مرجع نهایی دیگری را جهت رسیدگی به امر انتخابات و موضوعات پیرامون آن از جمله احراز صلاحیت‌ها مشخص نماید در حالی که شورای نگهبان به عنوان مرجع نهایی این امر در قانون اساسی قلمداد شده و در این قانون به مرجع دیگری جهت رسیدگی اشاره نشده است.

*دانشجوی دکترای حقوق دانشگاه تهران

[1]  جهت اطلاع از ادله برخی دیگر از معتقدان به نظریه استصوابی ر.ک: لاریجانی، صادق (چهارشنبه 7 آبان 1382)، شورای نگهبان از منظر فلسفه سیاسی، برائت یا احراز صلاحیت نامزدها؟»، روزنامه کیهان، شماره 17797